燃?xì)馓卦S經(jīng)營市場是天生的壟斷特質(zhì)嗎?
近些年來，隨著 “煤改氣”燃?xì)庹叩挠绊�，天然氣大�?guī)模利用的急劇增加，燃?xì)饨?jīng)營的盈余大規(guī)模增加。燃?xì)庑袠I(yè)內(nèi)，濫用行政權(quán)力，排除競爭行為時有發(fā)生。雖然其形成有著各方面復(fù)雜原因，但其危害性大，從根本上扭曲了競爭的本質(zhì)，直接影響到政府的公信力和公平正義的追求。
根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》及其司法解釋、國務(wù)院及地方政府頒布的法律、法規(guī)等規(guī)定，濫用行政權(quán)力，限制競爭有如下規(guī)定：
第三十二條 行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。
第三十七條 行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。
上述規(guī)定明確了政府不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。
國務(wù)院關(guān)于清理限制競爭政策的相關(guān)文件，如下：
2017年10月，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）要求，國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部、國家工商行政管理總局、國務(wù)院法制辦五部委聯(lián)合發(fā)布《公平競爭審查制度實施細(xì)則（暫行）》。文件明確，經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競爭效果的，可以實施；具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺或者調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺；未經(jīng)公平競爭審查的，不得出臺。
燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)是否天然享有壟斷特權(quán)
特許經(jīng)營權(quán)的法律依據(jù)，主要來源于建設(shè)部2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，及包括發(fā)改委在內(nèi)的六個部委頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。從法律性質(zhì)上說，上述二份文件均屬于部門規(guī)章，《反壟斷法》屬于法律。根據(jù)《立法法》 規(guī)定，法律的效力高于規(guī)章。
原建設(shè)部在2004年9月同時推出的《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本》（GF-2004-2502）中明確特許經(jīng)營權(quán)的定義是：是指本協(xié)議中甲方授予乙方的、在特許經(jīng)營期限內(nèi)獨家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)運營、維護市政管道燃?xì)庠O(shè)施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)�，提供相關(guān)管道燃?xì)庠O(shè)施的搶修搶險業(yè)務(wù)等并收取費用的權(quán)利。從“獨家供應(yīng)燃?xì)狻薄肮艿垒斔托问健��？梢钥闯鋈細(xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)針對的是以管道輸送形式的獨家供應(yīng)燃?xì)鈽I(yè)務(wù)。
特許經(jīng)營權(quán)的獨占性，是否能夠形成區(qū)域壟斷，從而獲得壟斷利益。
管道燃?xì)鈱儆陂L周期行業(yè)，投資大、回收周期長；同時為避免重復(fù)建設(shè)、浪費投資，在已經(jīng)授予燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的區(qū)域內(nèi)，不再引入第二家從事管道燃?xì)饨?jīng)營者，在取得特許經(jīng)營權(quán)的區(qū)域內(nèi)，具有獨占性與排他性。但是此獨占性應(yīng)作限制性解釋，并不是在其區(qū)域內(nèi)形成壟斷利益，可以由部門規(guī)章的形式突破法律的規(guī)定，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其產(chǎn)品。
根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》第五十三條第一款：燃?xì)庠O(shè)施，是指人工煤氣生產(chǎn)廠、燃?xì)鈨ε湔�、門站、氣化站、混氣站、加氣站、灌裝站、供應(yīng)站、調(diào)壓站、市政燃?xì)夤芫W(wǎng)等的總稱，包括市政燃?xì)庠O(shè)施、建筑區(qū)劃內(nèi)業(yè)主專有部分以外的燃?xì)庠O(shè)施以及戶內(nèi)燃?xì)庠O(shè)施等。由其劃分可以看出，其他燃?xì)饫梅绞�，例如LNG點供加氣站、氣化站等都不是特許經(jīng)營的范疇。
國家推進市場化的天然氣市場
國家發(fā)改委等十三部委于2017年6月聯(lián)合印發(fā)《加快推進天然氣利用的意見》，明確提出“鼓勵多種主體參與，宜管則管、宜罐則罐，采用管道氣、壓縮天然氣、液化天然氣、液化石油氣、儲配站等多種形式，建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制”。這意味著，管道燃?xì)�、LNG點供競爭，共存的市場化模式得到中央層面政策支持。
地方政府加緊出臺了燃?xì)夤芾淼南嚓P(guān)政策，支持中央政策落地。
山東省發(fā)改委積極響應(yīng)國家政策，出臺《加快推進天然氣利用發(fā)展的指導(dǎo)意見》提到“合理布局壓縮天然氣（CNG）母站、液化天然氣（LNG）儲配站，優(yōu)先在管網(wǎng)未覆蓋的區(qū)域建設(shè)CNG、LNG供氣設(shè)施，加快CNG、LNG加氣“鼓勵工業(yè)天然氣用戶對管道氣、CNG、LNG氣源做市場化選擇，依法推動重點工業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)天然氣專供�！�
但是，也有地方政府是管道燃?xì)馄髽I(yè)的股東與實際控制人。結(jié)果，政府既充當(dāng)了裁判員的角色，又充當(dāng)了運動員的角色。自然地，其對燃?xì)馄髽I(yè)的審批和監(jiān)管等就有利益傾向性。
如廣東省某市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，是市燃?xì)饧瘓F股份有限公司的實際控制人，間接持有其42.16%的股份。市住建管理局、市安全監(jiān)管局、市質(zhì)監(jiān)局、市公安消防局、市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局、交通運輸局聯(lián)合出臺《關(guān)于開展液化天然氣（LNG）點供場站安全整治工作的通知》，明確對管道燃?xì)庖迅采w區(qū)域的非法LNG點供限時拆除，與管道燃?xì)馄髽I(yè)簽訂供氣協(xié)議；沒有覆蓋區(qū)域的合法LNG點，也必須向當(dāng)?shù)厝細(xì)庵鞴懿块T承諾，當(dāng)管道燃?xì)夥笤O(shè)后，該LNG點供必須拆除。
此通知明確系當(dāng)?shù)卣浴凹t頭文件”的形式助推管道燃?xì)馄髽I(yè)壟斷燃?xì)馐袌觯瑸E用行政權(quán)力排除限制競爭，限定單位使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。違反了《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，及中央關(guān)于加快推進天然氣利用的指導(dǎo)政策，剝奪用戶自主選擇資源和供氣路徑的權(quán)利，以政府的公信力和公平正義為代價，為當(dāng)?shù)毓艿廊細(xì)馄髽I(yè)獲得壟斷利益提供有力支持。
隨著 “煤改氣”燃?xì)庹叩挠绊懀烊粴獯笠?guī)模利用的急劇增加，燃?xì)饨?jīng)營的盈余大規(guī)模增加。LNG點供等非特許經(jīng)營的發(fā)展，勢必觸及相關(guān)管道燃?xì)馄髽I(yè)的“奶酪”，中國的法制建設(shè)，從“政策”到“落地”還有不短的路要走。
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