美國天然氣行業(yè)改革的啟示--石油商報
2018-10-14 10:57:55 點擊：
美國天然氣資源豐富，目前已成為全球最大的產氣國和消費國。2017年天然氣產量為7600億立方米，天然氣在美國的一次能源消費中僅次于石油排名第二，占比28.7%，其中約70%用于發(fā)電和工業(yè)，30%用于民用和商業(yè)。
美國的天然氣工業(yè)從最初的煤氣(人造氣)加工配送到新世紀的頁巖氣革命，已經發(fā)展成為當今美國能源的支柱產業(yè)之一。同時，美國歷經百余年的天然氣行業(yè)改革，其成功的市場化運作模式為許多國家借鑒。
1、美國天然氣行業(yè)改革歷程
20世紀初，美國出現了天然氣的城際貿易,超出了城市政府監(jiān)管的權限范圍,天然氣市場的監(jiān)管出現了“真空地帶”，因此各州政府建立公用事業(yè)委員會或公共服務委員會對天然氣輸配進行監(jiān)管。
隨著州際貿易的出現和壯大，國會于1938年通過《天然氣法案》(NGA)，并組建美國聯邦動力委員會(FPC，后變更為聯邦能源管理委員會FERC)，令其對州際輸氣公司的管道服務進行統一監(jiān)管，對費率進行公平、合理地定價，但井口價格和州內天然氣的輸氣和配送依然由各州公用事業(yè)委員會負責監(jiān)管。
這一時期的市場結構比較簡單，生產商和主要客戶之間簽有長約合同，配氣商擁有短距離的氣田—城市門站管道，根據各州的成本加成法，配氣商在專有地區(qū)擁有特許經營權。
國會法案制定行業(yè)標準
NGA通過以后，出現管道公司的運營壟斷，同時，部分大生產商聯合控制了天然氣的供應，抬高井口價格，并將其最終轉嫁到消費者身上。為此，美國最高法院于1954年修改NGA，形成了菲利普斯決議，由FPC設定州際天然氣貿易的井口價格。
天然氣供應鏈各個環(huán)節(jié)的價格受到聯邦政府或州政府，或地方政府機構監(jiān)管。
根據菲利普斯決議，FPC對井口價格選擇了“歷史會計成本”的定價方法。法案規(guī)定上游井口價格，并讓其作為永久性的最高限價。這樣的定價方式致使之后的十幾年，美國天然氣開發(fā)處于滯留階段。
1971年，FPC修正了井口價格凍結政策，發(fā)布了一系列價格激勵政策，并在20世紀70年代中期定期提高最高限價，制定多軌制定價規(guī)則，但這些措施仍無法彌補市場缺口。
1978年，聯邦政府頒布《天然氣政策法》(NGPA)，計劃逐步解除對井口價格的管制。經過20年的摸索和總結，國會在1989年出臺《天然氣井口價格解除管制法》，正式取消了所有對天然氣井口價格的控制，全面引入自由競爭機制。
值得注意的是，由于競爭性市場還未形成，管道公司利潤率不斷下降，生產商也因為井口價格的下滑受到打擊，天然氣市場在短暫的輝煌后又陷入低迷，管道公司的運管分離改革迫在眉睫。
井口氣價全面放開
由于井口價格的自由化并沒有完全實現天然氣的市場化，分離管道公司的輸送和銷售業(yè)務，實現第三方準入，就成為了實現全面市場化的下一個改革重點。
1985年FERC發(fā)布“436號法令”，鼓勵各州際管道公司向第三方提供管道運輸服務，剝離中間商的職能，明確運營商的身份，以方便終端用戶直接與生產商進行天然氣貿易。
1988年FERC繼續(xù)發(fā)布“497號法令”，禁止沒有一攬子輸氣許可證的管輸公司對它們的關聯公司實行費率折扣。持有許可證的管輸公司必須向FERC報告其關聯公司的費率折扣，并會受到FERC的監(jiān)督�！�497號法令”反對管道公司和其關聯公司只實行業(yè)務分離。
1992年發(fā)布“636號法令”，取消管道公司的中間商角色，要求其無條件對第三方的接入行為服務。法令要求各管道公司將天然氣運輸、儲存、銷售分門別類，成立不同的部門進行針對性服務，同時保證消費者在供應鏈各個環(huán)節(jié)都有選擇的空間。這些措施進一步擴大了天然氣市場的自由化程度，也促使天然氣二級交易市場正式形成。
運管分離二級市場應運而生
隨著管道公司成為獨立運營商，地方分銷商的客戶大量流失。政府為維持整個天然氣行業(yè)競爭力的平衡，于1996年開始推行“用戶選擇服務”，即消費者可以選擇某大型生產商進行采購，并接受所提供的全面的一攬子銷售服務，也可以購買其他地方分銷商的天然氣產品，但是選擇其他管道公司提供運輸服務。這樣一套改革，進一步活躍了天然氣貿易市場，給生產商、分銷商以及終端用戶提供了更豐富的貿易模式。
州內推行“用戶選擇服務”
2、美國天然氣行業(yè)改革成效
《天然氣法案》對美國天然氣行業(yè)的發(fā)展產生了巨大的影響，規(guī)范了天然氣的市場交易行為，避免了管網鋪設的冗余和混亂的現象，為下一階段的市場化改革打下了堅實的基礎。它至今依然沒有較大的變更，保持著很高的指導性和適用性，可以說是美國天然氣行業(yè)規(guī)范的奠基之作。
政府統一市場規(guī)范
井口氣價市場化的一系列法案，使得美國天然氣市場快速好轉。由于行業(yè)信息的公開化，越來越多的公司與企業(yè)進入天然氣行業(yè)，供需關系也因為市場自由化達到了動態(tài)平衡，終端用戶不再遭受氣價超出市場范圍的煩擾。這既是成功為全面市場化走出了第一步，也是為美國天然氣行業(yè)的迷茫發(fā)展及時提供了一盞前進的明燈。
自由井口氣價加快市場化進程
隨著436號、497號、636號法令以及“用戶選擇服務”的實施，管道公司明確了運輸服務的社會屬性，失去了“自然壟斷”的庇護，不再享有天然氣貿易的絕對話語權。
消費者在激烈的競爭市場中，可以依據個人意愿選擇任意生產商，并且以任意數量天然氣來安排運輸商、儲存商以及銷售商為其提供服務。這使得市場更透明，機制更活躍，消費者掌握了更多的議價權。
天然氣市場更為開放與自由，多種天然氣購買和運輸方式應運而生，二級交易市場吸引了各方的關注和入資，使天然氣產業(yè)更為市場化，間接地保障了天然氣行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。
管道公司運管分離實現全面市場化
深化相關法律法規(guī)體系建設，是實現天然氣行業(yè)健康發(fā)展的首要保障。我國在天然氣市場相關法律的制定上存在較多缺失，根據美國的經驗，應盡快制定石油天然氣法，同時補充完善天然氣各類專項法案。
3、對我國的借鑒與啟示
完善法律體系與規(guī)范標準
加快成立獨立的政府監(jiān)管機構，是保障天然氣市場化推進的必要措施。在有了法律法規(guī)的前提下，要想加強對行業(yè)的有力監(jiān)管，就必須成立獨立的監(jiān)管機構，實現第三方管理與主管單位獨立，實現相互監(jiān)督，以保證公平性，這樣可以使得管理系統更為清晰。
成立獨立的政府監(jiān)管機構
實現天然氣基礎設施第三方準入制度，是完成天然氣市場化的必經之路。2017年，我國已經發(fā)布了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，表明了政府對天然氣市場化改革的決心。
結合國際經驗和國情，逐步將財務、管理、產權進行分離，徹底開放管道運輸權，實現第三方準入，增加市場活力，推動市場快速發(fā)展。
加快天然氣基礎設施第三方準入進度
作者徐博系中國石油經濟技術研究院專家；金浩系中國石油大學(北京)油氣管道輸送安全國家工程實驗室碩士研究生。
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